Het ‘bovenplans verevenen’ kan worden omschreven als het verevenen van de positieve resultaten van de ene grondexploitatie met de negatieve resultaten van een andere grondexploitatie, waardoor voor de beide locaties tezamen sprake is van een sluitende of minder verlieslatende grondexploitatie.
Mits voor de betreffende locaties een structuurvisie is vastgesteld, biedt artikel 6.13, zevende lid, van de Wro de mogelijkheid van verevening van exploitaties door een verplichte fondsbijdrage in de exploitatieopzet van een exploitatieplan op te nemen. Er moet dus een fonds worden gevormd en uit de structuurvisie moet duidelijk blijken op welke wijze de gelden van het fonds kunnen worden aangewend ten behoeve van andere locaties. Aangezien artikel 6.13, zevende lid, van de Wro de beginselen van proportionaliteit, evenredigheid en toerekenbaarheid niet opzij zet, zal aan deze criteria voldaan moeten worden. De ruimtelijke en/of functionele relatie tussen beide exploitatiegebieden moet uit de structuurvisie te herleiden zijn. Dit betekent in de praktijk dat op voorhand bekend moet zijn aan welke posten de gelden uit het fonds besteed zullen worden. Deze vorm van bovenplanse verevening is afdwingbaar. Daar waar in de wet wordt gesproken over bovenplanse kosten, wordt in de praktijk en (en daarom ook in deze structuurvisie) ook wel gesproken over ‘bovenplanse verevening’. Tot slot is van belang dat over de reikwijdte en de toepassing van bovenplanse verevening nog veel onduidelijkheden bestaan.
Het toepassen van bovenplanse verevening via fondsvorming is alleen mogelijk via een exploitatieplan. Dit betekent dat bij een ruimtelijk besluit waarin bouwplannen juridisch-planologisch mogelijk worden gemaakt (bestemmingsplan, wijzigingsplan en omgevingsvergunning), een exploitatieplan moet worden vastgesteld. Dat exploitatieplan moet bovendien jaarlijks worden herzien. Dit is tijdrovend en dus kostbaar. Zeker wanneer in de structuurvisie opgenomen ontwikkelingen niet van de grond komen en er dus geen inkomsten zijn, kan sterk aan het nut van de inzet van het instrument “bovenplanse verevening” worden getwijfeld.
In artikel 6.16 van de Wro is tot slot bepaald dat de omvang van het kostenverhaal ook gemaximeerd is tot het niveau van de totale opbrengsten indien er sprake is van een exploitatietekort.
Ook voor wat betreft “bovenplanse verevening” geldt dat er op dit moment geen projecten zijn te benoemen waarbij de gemeente dit instrument zou kunnen toepassen.
Op basis van de genoemde argumenten kan worden geconcludeerd dat het instrument “bovenplanse verevening” voor Landerd op dit moment niet interessant is. De gemeente Landerd heeft in het uitvoeringsprogramma vooralsnog dan ook geen fondsen benoemd ten behoeve van bovenplanse verevening volgens artikel 6.13, zevende lid, van de Wro.
Bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen
Een structuurvisie is ook noodzakelijk om een financiële bijdrage aan zogenaamde ruimtelijke ontwikkelingen (artikel 6.24, eerste lid, onder sub a, van de Wro) op basis van anterieure overeenkomsten te kunnen vragen. Daarbij gaat het om een financiële bijdrage ten bate van ruimtelijke ontwikkelingen elders (op een andere locatie), zoals bijdragen aan natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur. De ruimtelijke en functionele relatie tussen de te ontwikkelen rode functie (de kostendrager) en de ruimtelijke ontwikkeling elders moeten in een structuurvisie inzichtelijk worden gemaakt, omdat er anders sprake zou zijn van baatafroming en dat is, zoals hiervoor al werd opgemerkt, niet toegestaan.
Een duidelijk verschil met het instrument bovenplanse verevening is dat een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen niet hoeft te voldoen aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (zie vorige paragraaf). Het vragen van een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen kan uitsluitend op vrijwillige basis via het onderhandelingstraject tussen de gemeente en een private partij plaatsvinden, resulterende in een anterieure overeenkomst. Afdwingbaar kostenverhaal via de publiekrechtelijke weg (exploitatieplan) is voor de bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen niet mogelijk.
Een anterieure overeenkomst over de grondexploitatie is in principe vormvrij. Om een bijdrage te mogen vragen voor ruimtelijke ontwikkelingen hoeft er - volgens de wet - niet per se een relatie te bestaan tussen de betreffende ontwikkeling en de ruimtelijke ontwikkeling elders, waarvoor een bijdrage wordt gevraagd. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt echter dat dit wel als zodanig was bedoeld; er mag geen sprake zijn van baatafroming. Voor een overeenkomst gelden bovendien de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene eisen van het Burgerlijk Wetboek. Dit betekent dat de gevraagde bijdrage goed onderbouwd moet worden. Hiervoor wordt verwezen naar het uitvoeringsprogramma.
Zoals gezegd, is kenmerkend voor het verhaal van de bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen dat dit alleen op basis van vrijwilligheid kan plaatsvinden. Er bestaat het risico dat een private partij op basis van vrijwilligheid met verhaal van kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen instemt, maar vervolgens, nadat de gemeente planologische medewerking heeft verleend, de nietigheid van de gemaakte afspraak inroept, omdat sprake is van baatafroming. Dat risico kan niet op voorhand worden uitgesloten, maar het kan wel zoveel mogelijk worden beperkt. Als een private partij niet bereid is een financiële bijdrage te doen, kan de gemeente dat niet juridisch afdwingen. Wel kan de gemeente dan planologische medewerking onthouden, omdat de bijdrage veelal noodzakelijk is voor een goede ruimtelijke ordening. Van de bijdrage wordt namelijk juist in die gevallen gebruik gemaakt waarin gebiedseigen fysieke kwaliteitsverbetering niet direct of onvoldoende kan plaatsvinden. Dit instrument vormt dan ook een belangrijk onderdeel van het uitvoeringsprogramma. De gemeente zal daartoe de volgende fondsen instellen:
- fonds ‘Kwaliteitsverbetering van het landschap’
- fonds ‘Verkeer en parkeren’
- fonds ‘Uitruil woningbouwopgave’
Klik hier voor een toelichting op deze fondsen en de daaraan gekoppelde ruimtelijke ontwikkelingen.
 |